Neues vom Lebensmittelrecht

Die Leitlinien des Rates zur ’Basis-Verordnung Lebensmittelrecht’ wurden überarbeitet. Seit 1. Januar 2005 sind auch die übrigen Artikel der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 vom 28. Januar 2002 rechtskräftig. Von besonderer Bedeutung sind dabei die Artikel 17: Zuständigkeiten, Artikel 18: Rückverfolgbarkeit und Artikel 19: Rücknahme, Rückruf und Meldung. Eine Arbeitsgruppe des Rates hat im vergangenen Jahr zu diesen bedeutsamen Vorgaben der ’Basisverordnung’ Leitlinien erarbeitet, die der einheitlichen Umsetzung der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 dienen sollen. Diese Leitlinien (Interpretationspapier) wurden am 20. Januar 2005 als Dokument des Ständigen Lebensmittelsausschusses veröffentlicht. Das Papier hat im Hinblick auf die darin gemachten Ausführungen selbstverständlich keine Rechtsverbindlichkeit. Es kommt ihm jedoch in Bezug auf die Auslegung und Anwendung der entsprechenden Vorgaben der Basisverordnung faktisch eine außerordentlich hohe Bedeutung in der Praxis zu, da sie die Auffassung des Rates wieder gibt, wie die entsprechenden Bestimmungen auszulegen sind. In der Einführung der Leitlinien heißt es dazu: „Die vorliegenden Leitlinien sollen dazu dienen, allen an der Lebensmittelherstellungskette Beteiligten die Aussagen der Verordnung näher zu bringen, damit sie vorschriftsmäßig und einheitlich angewendet werden können. Sie sind allerdings rechtlich nicht verbindlich und in Streitfällen ist der Gerichtshof die letzte Instanz für die Auslegung des Rechts.“ Erläuterung zu Artikel 17: Zuständigkeiten: Die Lebensmittelunternehmer sorgen auf allen Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen in den ihrer Kontrolle unterstehenden Unternehmen dafür, dass die Lebensmittel die Anforderungen des Lebensmittelrechts erfüllen, die für ihre Tätigkeit gelten und überprüfen die Einhaltung dieser Anforderungen. Ein Lebensmittelunternehmen kann am besten dafür sorgen, dass die Lieferwege von Lebensmitteln und die von ihm gelieferten Lebensmittel sicher sind, weshalb er - rechtlich gesehen - die Hauptverantwortung trägt für die Befolgung des Lebensmittelrechts und im Besonderen der Lebensmittelsicherheit. Gemäß Artikel 17 Abs. 1 müssen die Lebensmittelunternehmer aktiv an der Anwendung der Anforderung des Lebensmittelrechts mitwirken, indem sie die Einhaltung dieser Anforderung überprüfen. Diese allgemeine Anforderung hängt eng zusammen mit anderen Verpflichtungen, die sich aus spezifischen Rechtsvorschriften ergeben, zum Beispiel Anwendung des HACCP-Verfahrens bei der Lebensmittelhygiene. Die Lebensmittelunternehmer sind daher für die Tätigkeiten unter ihrer Kontrolle zuständig; entsprechend der üblichen Haftpflicht, wonach jede Person für Dinge und Handlungen unter ihrer Kontrolle haftbar ist. Damit ist die Anforderung in der gemeinschaftlichen Rechtsordnung für den Bereich des Lebensmittelrechts, d.h. nicht nur bei der Lebensmittelsicherheit, sondern ist auch in anderen Lebensmittel betreffenden Bereichen fest geschrieben. Erfüllt ein Erzeugnis nicht die Anforderungen des Lebensmittelrechts, muss geprüft werden, ob jedes Glied der Kette seinen jeweiligen Verpflichtungen nachgekommen ist. Artikel 18: Rückverfolgbarkeit: Wie Meldungen aus dem Lebensmittelsektor (BSE- und Dioxin-Krise) gezeigt haben, ist der Nachweis der Herkunft von Lebens- und Futtermitteln für den Verbraucherschutz unverzichtbar. Das Konzept der Rückverfolgbarkeit hilft dabei, Lebensmittel aus dem Verkehr zu ziehen und dem Verbraucher gezielte und konkrete Informationen über das betroffene Produkt zu vermitteln. Die Rückverfolgbarkeit allein macht ein Lebensmittel noch nicht sicher; es ist aber ein Instrument für das Risiko-Manegement, das dabei hilft, ein Lebensmittelsicherheitsproblem zu begrenzen. Mit der Rückverfolgbarkeit soll gewährleistet werden,
  • dass Produkte gezielt und präzise aus dem Handel genommen oder zurück gerufen werden,
  • dass Verbraucher und Unternehmer angemessen unterrichtet werden,
  • dass Kontrollbehörden Risikobewertungen vornehmen können und
  • dass unnötige Störungen des Handels vermieden werden.
Im Artikel 18 Abs.1 heißt es: „Die Rückverfolgbarkeit von Lebensmitteln, von der Lebensmittelgewinnung dienenden Tieren und allen sonstigen Stoffen, die dazu bestimmt sind oder von denen erwartet werden kann, dass sie in einem Lebensmittel verarbeitet werden, ist in allen Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen sicher zu stellen. Die Lebensmittelunternehmer müssen in der Lage sein, jede Person fest zu stellen, von der sie ein Lebensmittel einer Lebensmittelgewinnung dienendes Tier oder einen Stoff, der dazu bestimmt ist oder von dem erwartet werden kann, dass er in einem Lebensmittel verarbeitet wird, erhalten haben. Sie richten hierzu lückenlose Systeme und Verfahren ein, mit denen diese Informationen den zuständigen Behörden nach Aufforderung mitgeteilt werden können. Die Lebensmittelunternehmer richten Systeme und Verfahren zur Feststellung der anderen Unternehmen ein, an die ihre Erzeugnisse geliefert worden sind. Diese Informationen sind den zuständigen Behörden auf Anforderung zur Verfügung zu stellen.“ Danach müssen Lebensmittelunternehmer fest stellen können, von wem sie ein Erzeugnis erhalten haben und an wen sie ein Erzeugnis geliefert haben und müssen Systeme und Verfahren einrichten, mit denen diese Informationen den zuständigen Behörden auf Anforderung mitgeteilt werden können. Dazu wird im Ansatz von ’einem Schritt dahinter - einem Schritt davor’ (one step back – one step forward) gesprochen. Von den Lebensmittelunternehmern wird verlangt, dass sie ein System einrichten, mit dem sie fest stellen können, wer der direkte Lieferant und der direkte Abnehmer ihrer Erzeugnisse ist; eine Verbindung ’Lieferant – Erzeugnis’ herstellen (welches Erzeugnis an welchen Lieferanten geliefert wurde); eine Verbindung ’Verbraucher – Erzeugnis’ herstellen (welche Erzeugnisse werden an welchen Kunden geliefert). Wichtige Ausnahmen! Die Lebensmittelunternehmer müssen den direkten Abnehmer nicht ermitteln, wenn es sich um Endverbraucher handelt, dass heißt im Bereich der Gemeinschaftsverpflegung und Gastronomie muss seitens des Verantwortlichen nur sicher gestellt werden, von wem er die einzelnen Stoffe und Zutaten erhalten hat. Nicht aber, an wen er die daraus gefertigten Produkte abgegeben bzw. geliefert hat. In den Leitlinien wird eindeutig fest gestellt, dass die Lebensmittelunternehmer nicht rechtlich verpflichtet sind, eine Verbindung zwischen eingehenden und ausgehenden Produkten herzustellen (so genannte interne Rückverfolgbarkeit). Es besteht somit keine Verpflichtung zu einer internen Chargen-Rückverfolgung im Sinne einer Möglichkeit, nachzuvollziehen, welche Charge Zutat oder welcher Rohstoff in welcher Charge des Endproduktes eingegangen ist. Es wird den Unternehmen jedoch empfohlen, auf freiwilliger Basis Systeme zur internen Rückverfolgbarkeit zu entwickeln und umzusetzen. Es muss immer wieder betont werden, dass der Artikel für alle Lebensmittelunternehmer in allen Abschnitten der Lebensmittelkette von der Primärerzeugung (zur Lebensmittelgewinnung gehaltene Tiere, Anbau) über die Lebens-/Futtermittelverarbeitung bis zum Vertrieb gilt. Dazu zählen auch gemeinsame Organisationen, wie zum Beispiel Tafeln. Bei der Durchsetzung und Verhängung von eventuellen Sanktionen sollten die Mitgliedstaaten jedoch die besondere Situation von gemeinnützigen Organisationen und Spendenaktionen berücksichtigen. Damit ist auf nationaler Ebene Raum geschaffen worden für eine Vollzugspraxis, die der besonderen Situation gemeinnütziger Organisationen Rechnung trägt. In den Leitlinien wird mehrfach darauf hingewiesen, dass der Lebensmittelunternehmer in der Lage sein sollte, jede ’Person’ zu ermitteln, von der er seine Lebensmittel bzw. Rohstoffe erhält. Das kann eine Einzelperson sein (wie zum Beispiel ein Jäger oder Pilzsammler oder auch eine juristische Person); auf jeden Fall muss ein Lebensmittelunternehmen zumindest das Unternehmen ermitteln können, welches das Lebensmittel oder die Substanz, die möglicherweise in einem Lebensmittel verarbeitet wurde, geliefert hat. Unter dem Begriff ’Lieferung´ ist nicht nur die physische Übergabe des Lebensmittels oder des zur Lebensmittelgewinnung gehaltenen Tieres zu verstehen (beispielsweise durch den LKW-Fahrer, der für einen bestimmten Unternehmer tätig ist). Ziel der Bestimmung ist es, nicht den Namen der Person fest zu stellen, der das Erzeugnis physisch übergibt Dies würde auch nicht ausreichen, um die Rückverfolgbarkeit der Lebensmittelkette zu gewährleisten. Festgestellt werden muss das andere Unternehmen (Rechtsperson), an das die Produkte geliefert wurden (Ausnahme: Endverbraucher!). In Artikel 18 wird nicht darauf eingegangen, welche Informationen von dem Lebensmittelunternehmen aufzubewahren sind. In den Leitlinien werden zwei Kategorien von Informationen für erforderlich angesehen, die unterschiedliche Gewichtigkeit haben. Zur ersten Kategorie zählen alle Informationen, die den zuständigen Behörden in jeden Fall zur Verfügung gestellt werden müssen.
  • Name und Anschrift des Lieferanten, Art der gelieferten Produkte;
  • Name und Anschrift des Kunden – Art der gelieferten Produkte;
  • Datum der Übermittlung/Abgabe.
Die Eintragung des Datums der Übermittlung/Abgabe ergibt sich direkt aus der Information über die beiden anderen Punkte. Wird dieselbe Art von Produkten mehrmals an einen Lebensmittelunternehmer geliefert, so genügt der Name des Lieferanten und die Angabe der Produktart nicht, um die Rückverfolgbarkeit zu gewährleisten. Zur zweiten Kategorie zählen zusätzliche Informationen, deren Angabe sich unbedingt empfiehlt. Umfang oder Menge, gegebenenfalls Nummer der Charge, genauere Beschreibung des Produkte, zum Beispiel vorverpackte oder lose Ware, Gemüsesorten, rohes oder verarbeitetes Produkt. Bei früheren Lebensmittelkrisen wurde deutlich, dass allein die Kenntnis der Handelswege eines Erzeugnisse (Rechnungsbelege auf Unternehmensebene) nicht ausreichte, um die physische Bewegung der Produkte zu verfolgen. Die Systeme der Lebensmittelunternehmen müssen folglich so gestaltet sein, dass sich mit ihnen die physische Bewegung der Produkte verfolgen lässt: mit Lieferschein (oder der Eintragung der Anschrift) von Produktionseinheiten wäre eine wirksame Rückverfolgung gegeben. Was die Verfügbarkeit von Rückverfolgungsdaten betrifft, so müssen die in der ersten Kategorie genannten Informationen den zuständigen Behörde unmittelbar zur Verfügung gestellt werden. Die Informationen der zweiten Kategorie müssen innerhalb eines vertretbaren, den Umständen angemessenen Zeitraums möglichst rasch verfügbar sein. Es ist im Artikel 18 nicht vorgeschrieben, wie lange die Aufzeichnungen aufbewahrt werden müssen. Nach Auffassung der Verfasser der Leitlinien ist ein Zeitraum von fünf Jahren ab dem Herstellungs- oder Lieferdatum ausreichend. Diese allgemeine Regel sollte jedoch in einigen Fällen angepasst werden:
  • für Produkte ohne Haltbarkeitsdatum gilt die allgemeine Regel von fünf Jahren (zum Beispiel Wein);
  • bei Produkten mit einer Haltbarkeit von über fünf Jahren sollten die Aufzeichnungen ebenso lange plus sechs Monate aufbewahrt werden;
  • bei leicht verderblichen Produkten mit einer Haltbarkeit unter drei Monaten oder ohne Haltbarkeitsdatum, die direkt für den Endverbraucher bestimmt sind, sollten die Aufzeichnungen sechs Monate ab dem Herstellungs- oder Lieferdatum aufbewahrt werden (beispielsweise Obst, Gemüse, nicht vorverpackte Produkte).
Artikel 19: Rücknahme, Rückruf, Meldung. In Bezug auf die Verantwortung für die Lebensmittel erläutern die Leitlinien sowohl die Rücknahme als auch den Rückruf und die Meldung. Im Artikel 19 heißt es dazu in Abs. 1: „ Erkennt ein Lebensmittelunternehmer oder hat er Grund zu der Annahme, dass ein von ihm eingeführtes, erzeugtes, verarbeitetes, hergestelltes oder vertriebenes Lebensmittel den Anforderungen an die Lebensmittelsicherheit nicht entspricht, so leitet er unverzüglich Verfahren ein, um das betreffende Lebensmittel vom Markt zu nehmen. Sofern das Lebensmittel nicht mehr unter der unmittelbaren Kontrolle des ursprünglichen Lebensmittelunternehmers steht, sind die zuständigen Behörden ebenfalls über die getroffenen Maßnahmen zu unterrichten. Wenn das Produkt den Verbraucher bereits erreicht haben könnte, unterrichtet der Unternehmer die Verbraucher effektiv und genau über den Grund für die Rücknahme und ruft erforderlichenfalls bereits an diese (Verbraucher) gelieferte Produkte zurück, wenn andere Maßnahmen zur Erzielung eines hohen Gesundheitsschutzes nicht ausreichen.“ Nach der Definition der Richtlinie 2001/95 (EG) über allgemeine Produktsicherheit ist eine Rücknahme jede Maßnahme, mit der verhindert werden soll, dass ein gefährliches Produkt vertrieben, ausgestellt oder dem Verbraucher angeboten wird. Dabei ist folgendes zu bedenken: Die Rücknahme vom Markt ist in jedem Abschnitt der Lebensmittelkette möglich und nicht nur zum Zeitpunkt der Abgabe an den Endverbraucher. Die Verpflichtung zur Meldung einer Rücknahme bei den zuständigen Behörden ergibt sich aus der Verpflichtung zur Rücknahme. Die Verpflichtung zur Rücknahme vom Markt gilt, wenn die beiden folgenden Kriterien erfüllt sind:
  1. Das fragliche Lebensmittel erfüllt nach Ansicht des Unternehmers nicht die Anforderungen an die Lebensmittelsicherheit und
  2. ein Lebensmittel befindet sich auf dem Markt und unterliegt nicht mehr der unmittelbaren Kontrolle des ursprünglichen Unternehmens.
Wann ein Lebensmittel nicht mehr als sicher gilt, ist im Artikel 14 der Verordnung Nr. 178/2002 definiert. Danach gilt ein Lebensmittel nicht mehr als sicher, wenn davon auszugehen ist, dass es gesundheitsschädlich oder für den menschlichen Verzehr nicht mehr geeignet ist. Bei dieser Entscheidung muss berücksichtigt werden, unter welchen Bedingungen das Lebensmittel normalerweise durch die Verbraucher und auf allen Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen verwendet wird und welche Informationen die Verbraucher erhalten haben. Bei der Entscheidung der Frage, ob ein Lebensmittel gesundheitsschädlich oder für den menschlichen Verzehr nicht geeignet ist, müssen weiterhin unter anderem die langfristigen Auswirkungen des Lebensmittels auf die Gesundheit des Verbrauchers, eventuelle kumulative toxische Auswirkungen und eine eventuelle besondere gesundheitliche Empfindlichkeit einer bestimmten Verbrauchergruppe in die Überlegungen mit hinein genommen werden (weitere Einzelheiten siehe Artikel 14 der Verordnung (EG) 178/2002). Für die Rücknahme und den Rückruf wird weiterhin der Abs. 2 des Artikels 19 zu Rate gezogen: „Lebensmittelunternehmer, die für Tätigkeiten im Bereich des Einzelhandels oder Vertriebs verantwortlich sind, die nicht das Verpacken, Etikettieren, die Sicherheit oder Unversehrtheit der Lebensmittel betreffen, leiten im Rahmen ihrer jeweiligen Tätigkeiten Verfahren zur Rücknahme von Produkten, die die Anforderungen an die Lebensmittelsicherheit nicht erfüllen, vom Markt ein und tragen zur Lebensmittelsicherheit dazu bei, dass sie sachdienliche Informationen, die für die Rückverfolgung eines Lebensmittels erforderlich sind, weiter geben und an den Maßnahmen der Erzeuger, Verarbeiter, Hersteller und/oder der zuständigen Behörden mit arbeiten.“ Dieser Absatz betrifft neben dem Einzelhandel auch den Großhandel.Während bei Lebensmitteln, die den generellen Anforderungen der Lebensmittelsicherheit nicht entsprechen und der verantwortliche Lebensmittelunternehmer unverzüglich Verfahren einleitet, muss in Bezug auf die Rücknahme oder einen Rückruf in den Fällen der Möglichkeit von Gesundheitsschädigung anders verfahren werden. Es heißt hier in Artikel 19 Abs. 3: „Erkennt ein Lebensmittelunternehmer oder hat er Grund zu der Annahme, dass ein von ihm in Verkehr gebrachtes Lebensmittel möglicherweise die Gesundheit des Menschen schädigen kann, teilt er dies unverzüglich den zuständigen Behörden mit. Der Unternehmer unterrichtet die Behörden über die Maßnahmen, die getroffen worden sind, um Risiken für den Endverbraucher zu verhindern und darf niemanden daran hindern oder davon abhalten, gemäß einzelstaatlichem Recht und einzelstaatlicher Rechtspraxis mit den zuständigen Behörden zusammen zu arbeiten, um einem mit einem Lebensmittel verbundenen Risiko vorzubeugen, es zu begrenzen oder auszuschalten.“ Der Inhalt dieses Abs. 3 des Artikels 19 der Verordnung (EG 178/2002) wurde durch Artikel 2 des Gesetzes zur Änderung futtermittelrechtlicher Vorschriften sowie zur Änderung sonstiger Gesetze vom 8. August 2002 von der Bundesregierung vorgezogen und als § 40 a in das Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz (LMBG) eingefügt und trat am 15. August 2002 in Kraft. Dieser Text im nationalen Recht lautet: „Hat ein Lebensmittelunternehmer Grund zu der Annahme, dass ein von ihm in Verkehr gebrachtes Lebensmittel Vorschriften, die dem Schutz der Gesundheit dienen, nicht entspricht, so unterrichtet er hierüber unverzüglich die für die Überwachung zuständige Behörde. Er unterrichtet hierbei auch über die vom ihm zum Schutz der Gesundheit des Endverbrauchers getroffenen Maßnahmen. Eine Unterrichtung darf nicht zur strafrechtlichen Verfolgung des Unterrichtenden oder für ein Verfahren nach dem Ordnungswidrigkeitengesetz gegen den Unterrichtenden verwendet werden.“ Danach ergab sich schon ab dem 15. August 2002, dass zu den sich aus der Sorgfaltspflicht ergebenden Erkundigungs-, Prüfungs- und Vertretungspflichten die Unterrichtungspflicht (Melde- oder Mitteilungspflicht) gekommen war. Da seit dem 1. Januar 2005 der Artikel 19 der EU-Verordnung 178/2002 in Kraft ist, ist ab diesem Zeitpunkt nach der EU-Verordnung zu verfahren. Bei der Einfügung des § 40 a in das LMBG war es zwischen den Länderbehörden und der Wirtschaft zu Differenzen bei der Handhabung bzw. Auslegung gekommen; es wurden deshalb in Zusammenarbeit von Wirtschaft und Länderbehörden Leitlinien zu diesen Fragen erlassen. Grund zur Annahme. Es müssen konkrete, auf Tatsachen gestützte Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass ein in den Verkehr gebrachtes Lebensmittel Vorschriften, die dem Schutz der Gesundheit dienen, nicht entspricht. Solche konkreten, auf Tatsachen gestützte Anhaltspunkte können sich zum Beispiel aus eigen gesicherten Analysen und Ergebnissen der Qualitätskontrolle oder aus den Mitteilungen der Handelspartner (Verfolgbarkeit) ergeben. In Verkehr bringen. Unter in Verkehr bringen wird jegliches Inverkehrbringen nicht nur das jenige an den Endverbraucher verstanden, auch das Bereithalten für Verkaufszwecke einschließlich des Anbietens zum Verkauf und jede andere Form der Weitergabe fällt darunter. Merke: Rückgabe einer Lieferung an den Lieferanten ist kein Inverkehrbringen. Eine umgehende Unterrichtungspflicht der Behörden besteht nach diesen Leitlinien bei folgenden Verstößen:
  • Gegen Verbote des § 8 LMBG, das heißt, es werden Lebensmittel oder Stoffe in den Verkehr gebracht, die geeignet sind, die Gesundheit zu schädigen;
  • gegen gesundheitsrelevante Kennzeichnungsvorschriften, zum Beispiel fehlende Warnhinweise, Alkoholangabe, Kennzeichnung allergenen Potenzials;
  • gegen Hygienevorschriften, wenn es um gesundheitsrelevante Regelungen geht, die sich im Lebensmittel auswirken;
  • gegen Höchstmengenregelungen. Es wäre zwar jede Höchstmengenüberschreitung meldepflichtig, aber nicht jede Überschreitung führt automatisch zur Gesundheitsgefährdung.
Die Formulierung im Abs. 3 darf niemanden daran hindern und davon abhalten, gemäß einzelstaatlichem Recht und einzelstaatlicher Rechtspraxis mit den zuständigen Behörden zusammen zu arbeiten und soll gemäß den Leitlinien des Rates die Lebensmittelunternehmer daran hindern, ihr Personal davon abzuhalten, mit zuständigen Behörden zusammen arbeiten, um einem lebensmittelbezogenen Risiko vorzubeugen, es zu begrenzen oder auszuschalten. Generell gilt (Artikel 19 Abs. 4), dass die Lebensmittelunternehmer bei Maßnahmen, die getroffen werden, um die Risiken durch ein Lebensmittel, das sie liefern oder geliefert haben, zu vermeiden oder zu verringern, mit den zuständigen Behörden zusammen arbeiten. So sollten sich die Lebensmittelunternehmer an die zuständigen Behörden wenden, wenn sie nicht sicher sind, dass sie ihren Verpflichtungen nachkommen sollen. Vor allen Dingen sollten Kleinunternehmer aufgefordert werden, sich an die zuständigen Behörden zu wenden, wenn sie ein mögliches Risiko nicht einschätzen können. Die zuständigen Behörden sollen helfen, wenn sich Unternehmer im Rahmen von Artikel 19 an sie wenden. Um die Vorschriften der oben angeführten Verordnung (EG) 178/2002 durchsetzen zu können, wurde die 2. Verordnung zur Änderung der lebensmittelrechtlichen Straf- und Bußgeldverordnung vom 3. Dezember 2004 erlassen. Danach werden Verstöße gegen den Artikel 14 (Anforderung an die Lebensmittelsicherheit) nach § 56 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. A Abs. 2 und 3 des Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetzes bestraft. Wer vorsätzlich oder fahrlässig Lebensmittel in den Verkehr bringt, die den Anforderungen an die Lebensmittelsicherheit nicht entsprechen. Prof. Dr. Lutz Bertling



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